貫徹《義務教育法》教育部座談會實錄

貫徹《義務教育法》教育部座談會實錄

　　[孫宵兵]:下面請河北省教育廳韓清林副廳長發(fā)言。

　　[韓清林]:感謝教育部領(lǐng)導給我們這次機會。《義務教育法》頒布可以說是我們教育界的一件大事。通過學習，我感覺到《義務教育法》有許多重大的舉措。在結(jié)構(gòu)保障體制、機制等方面都做出了重大的舉措。對我們整個義務教育未來發(fā)展影響最大的最核心的問題，我感覺到是義務教育均衡發(fā)展的問題。這個問題從法律角度對義務教育做出了法律規(guī)定。首先我感覺到新修訂的《義務教育法》確定了義務教育實行均衡發(fā)展的基本原則和基本方向?！读x務教育法》第6條規(guī)定國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經(jīng)濟困難和殘疾的適齡兒童少年接受義務教育。義務教育本質(zhì)上是公平的教育，是平等教育，而且義務教育平等是整個社會平等的基礎(chǔ)。如果沒有素質(zhì)的平等，不能保障弱勢群體的子女接受基礎(chǔ)教育，那么整個社會的公平和平等根本不可能保障。所以這些是保證一個國家的平等、民主，一個最根本的環(huán)節(jié)。

　　在這次義務教育立法過程中，把義務教育作為一個基本的理念來提出，關(guān)系當前義務教育的發(fā)展，也關(guān)系到未來義務教育發(fā)展的方向問題，一些指導思想的問題。從《義務教育法》規(guī)定來看，它指出了義務教育均衡發(fā)展的一些重點和難點。從義務教育城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的均衡發(fā)展，縣級學校之間的均衡發(fā)展和一些教育群體的，特別是薄弱群體、弱勢群體接受教育的均衡發(fā)展。從這幾個方面都涵蓋。特別是解決農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和薄弱學校以及貧困家庭和一些殘疾兒童少年受教育的問題。我覺得這些法律的規(guī)定，對保證全國義務教育的均衡發(fā)展指明了方向；確定了原則；指出了重點和難點。為今后一個時期義務教育均衡發(fā)展的基本問題提出來了。

　　第二個、《義務教育法》不僅指明了義務教育均衡發(fā)展的基本方向和基本原則，而且制定了一系列確保義務教育均衡發(fā)展的政策措施。從五個方面的措施上做出了明確的規(guī)定。

　　第一明確了縣級以上人民政府確保義務教育均衡發(fā)展的法律責任。這是一個很重要的規(guī)定?？h級以上人民政府及行政部門應當促進學校均衡發(fā)展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得分重點班和非重點班。各級政府行政部門必須要確保這些條件。

　　第二在經(jīng)費投入機制上制定了確保義務均衡發(fā)展的保障措施。在確保義務教育辦學條件的均衡配置，義務教育經(jīng)費的均衡配置方面做出一系列規(guī)定，國家明確規(guī)定，制訂全國統(tǒng)一的公益性保障。確保一些農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)義務教育能夠得到基本保障。再一個國家對義務教育辦學條件方面，從中央和省兩級要確保投入。

　　第三個方面在政策措施上，中小學校長和教師隊伍的配置上來確保義務教育均衡發(fā)展?！读x務教育法》第32條明確規(guī)定，“縣級人民政府、行政部門應當均衡配置，在本行政區(qū)域內(nèi)師資力量、組織校長、教師培訓等交流加強薄弱學校建設”。還明確提出了要建立高等學校畢業(yè)生和城市教師對農(nóng)村的支教。從人力資源的配置上來看，對均衡發(fā)展方面也提出條件。

　　第四個方面《義務教育法》明確規(guī)定要對義務教育均衡發(fā)展狀況實行督導、監(jiān)督，并且向社會公布，這從宏觀上保證了義務教育均衡發(fā)展。

　　第五個方面國家明確的提出組織和鼓勵發(fā)達地區(qū)支援經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展義務教育。上述五個方面重大的政策措施，有力的促進義務教育均衡發(fā)展。

　　第三個方面我感覺到這次《義務教育法》在促進義務教育均衡發(fā)展上，制定了違反義務教育法均衡發(fā)展原則要依法追究責任的規(guī)定。突出表現(xiàn)在兩個方面。一個是53條。要將學校分為重點學校和非重點學校這種行為依法追究法律責任。第57條第二款對分重點班和非重點班的要依法追究責任。這樣來看，已經(jīng)建立了依法推進義務教育均衡發(fā)展的比較完備的法律體系。這對我們當前和今后的均衡發(fā)展提供了一個基本的法律保障。

　　[孫宵兵]:下面請安徽省教育廳副廳長胡平平同志。

　　[胡平平]:經(jīng)過多年的企盼《義務教育法》終于出臺了。這部法律出臺以后，我們非常欣喜的看到《義務教育法》的整篇從法律的形式、對理念問題，針對現(xiàn)實存在的問題，以及從操作的層面上明確的解決了從2000年以來義務教育發(fā)展過程中所碰到的各種難點問題和熱點問題。

　　拿安徽省來說，我們已經(jīng)組織、學習了多次，在短短的幾天內(nèi)就組織了多個層面的學習和討論。討論下來的結(jié)果大家都認為，這是從法律層面上對義務教育的定位、是發(fā)展的一個歷史性轉(zhuǎn)折點，是一個繼2001年6月國務院出臺的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展》40條決定以來的重大法律性的文件，也是一個綱領(lǐng)性的法律，對今后義務教育發(fā)展是一個綱領(lǐng)性的法律。它將影響著我們今后若干年，我們21世紀之初的整個國家的義務教育發(fā)展。

　　從理念上來說真正體現(xiàn)了義務教育。過去我們講的義務教育并不是真正的義務教育。我們的農(nóng)民、我們的市民、群眾還承擔著很多的責任、承擔著很多的負擔。而現(xiàn)在，這部《義務教育法》從法律的層面上真正體現(xiàn)了義務教育，體現(xiàn)了義務教育的公益性，另外這部法律真正體現(xiàn)了以人為本的公平、公正，體現(xiàn)了面向人人的平民教育。

　　剛剛大家講了很多，法律條文每條都非常明確，從保障機制到各級政府的職責，從均衡發(fā)展到合理配置資源，這些理念已經(jīng)非常清晰了。針對我們現(xiàn)在的現(xiàn)實問題效果也非常的明顯。比如說，投入保障機制。從2000年稅費改革以來，這筆錢到底誰來投？過去靠教育集資，農(nóng)村的教育附加，現(xiàn)在這部分沒有了，到底由誰來付？以縣為主管理，能不能等于以縣為管理的投入？從安徽省這個中部省份來看，我們85%―90%的縣都沒有辦法保自己，大部分都靠轉(zhuǎn)移資金，你讓它來保，它怎么保？無法保證。這次非常明顯。國務院領(lǐng)導、省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃，以縣為主管理，然后是分項目、按比例負擔。我覺得在法律上已經(jīng)把它非常明晰的提出，其中有一條，就是在過去的文件里，沒有明確的，那就是省級政府的職責，從財政的收入情況來看，中央財政是占大頭，省級政府僅次于中央財政，它好于市級和縣級財政，這一次明確的提出了省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃，所以它的責任就跑不掉了。

　　過去我們經(jīng)常在下面，老是有的往上推，有的往下推，各級政府都希望自己拿少一點，上面拿多一點，自己的責任在哪里？不是很明確。這一次在法律上已經(jīng)明確了省級政府的職責，要統(tǒng)籌規(guī)劃。我覺得非常好，是解決了我們當前存在的一些實際問題。另外在管理體制上，我覺得也同我們當前實際操作層面解決問題。雖然提出“以縣為主”的管理，到底怎么進行“以縣為主”管理？縣、鄉(xiāng)、村、校職責是什么？在縣這個層面的橫下，人、事又是怎么樣的權(quán)力和職責。這又涉及到高于部門、人事部門、財政部門，涉及到縣級政府、組織會和學校，在這部法律里，有兩個地方已經(jīng)非常明顯。以法律的形式明確，義務教育階段的中小學校長，由縣級人民政府的教育部門聘任，在教師的培訓和教師的流動、資源配置上，由縣級人民政府的教育行政部門統(tǒng)籌配置，做到縣域內(nèi)的均衡，這就把人、事的關(guān)系說得非常清楚。

　　過去雖然說國務院有文件，但是下面還總在打架，這次上升到法律層面，給他定下了，我覺得職責就非常明確了。包括財政管理體制，有一句話是非常清楚，是預算單位。過去總是講預算單位，但是總是混在一塊。重點校怎么辦？重點班怎么辦？改名換姓的特長班又怎么辦？這都是問題。我們省通過討論下來，一律不辦重點校、一律不辦重點班，但是特色需要保留，特色不能夠拉平。特色、特長靠我們的義務教育階段的綜合實踐活動課和活動課去體現(xiàn)，而不是單獨的編在一塊，用好的老師和好的資源對它特殊配置。再比如說，公辦的義務教育階段，不得改制。而且不能以各種名義來改制。針對現(xiàn)在的很多現(xiàn)實問題怎么辦？名牌學校利用收取的學生經(jīng)費和銀行的貸款所辦的民辦體制學校（國有資產(chǎn)），應該怎么做？股份制的義務教育階段有公辦的資產(chǎn)在里面的，或者國有資產(chǎn)在里面的股份制的義務教育階段的學校，這個政策該怎么調(diào)整？我覺得對于這樣的現(xiàn)實問題，我們通過學習，通過對這部法律的進一步深入理解，我們將會在教育部的領(lǐng)導下，不斷明細我們內(nèi)部辦學規(guī)則。

　　所以我們對這部法律的頒布是歡欣鼓舞的，討論這部法律時，對教育行政部門和校長來說，如果問題不解決，這部法沒有修改的必要，現(xiàn)在這個問題解決了，現(xiàn)在這些問題都解決了，所以我們非常感謝。但是這里面我們覺得還有幾個問題要解決。一個《義務教育法》不僅僅是對教育部門的，也不僅僅是教育系統(tǒng)內(nèi)部的，是根據(jù)政府的職責，因此加大宣傳的力度，讓這部法律的理念，特別是公平、公正、均衡發(fā)展這些理念能夠深入到我們各級政府的頭頭腦腦的思想當中去。

　　我舉一個例子，今年的元月到5月我們和黨委部門的組織部和教育督導團和教育廳開展了對所有的“縣一級的教育督導考核”，我們考核的重點是兩個。一個是教育投入。一個是管理體制。結(jié)果考試下來以后，并和縣委書記談了，有些縣委書記都搞不清“法定增長”是哪三個法定增長。他把教育附加稅收上來以后，有的用來發(fā)工資，有的用來搞建設，他搞不的清“法定增長”和“教育附加”應該是干什么用的，該怎么增長，用來干什么。結(jié)果我們在調(diào)查過程當中就是宣傳。由于黨委的支持和他的帽子掛鉤，所以他一聽就說，“我過去不知道，學習的不夠，所以我會馬上改正。”一天之內(nèi)就能把欠我們一千多萬的教育附加打到帳戶。

　　第二個意見我認為在這部法律當中已經(jīng)對義務教育的督導體制在總則里講了三句話。我覺得講得非常到位。他是以法律的形式明確了督導的地位，而且也明確了它要公布的主要內(nèi)容。但是我覺得還不夠，因此，建議全國人大要盡快的草擬《督導條例》，我為什么講督導這么重要呢？因為安徽省就這么一次督導就回來幾個億，根據(jù)這部法律，我們已經(jīng)看到后面了，不落實怎么辦？哪一級政府處理？他不落實誰去查？他同級的教育部門敢告他同級的黨委和政府嗎？不敢！因此必須有監(jiān)督和督導跟上去?，F(xiàn)在銀行有銀監(jiān)會，保險有保監(jiān)會，證券有證監(jiān)會，都分開了，都有這么一個監(jiān)督機構(gòu)，我覺得在這部法律中，需要后面有一些補充，需要我們教育督導條例跟上去。

　　第三個意見、保障機制建立最后的完善達到國家的統(tǒng)一標準。現(xiàn)在小學每年300，初中每年500，到2010年才能全部完成，我覺得時間太慢了。我們從2001年―2006年有一部法律都出臺了，而這個機制還要五年完成，而且300、500這樣的標準，五年以后是什么標準？經(jīng)濟發(fā)展到什么程度。我們安徽省有兩個縣和西部一樣進行了保障體制的實驗。就是國家和省里把經(jīng)費包下來，不再收學雜費，實施下來的情況和綱要的情況一樣。這樣的好事應該是做的很好，如果結(jié)果做下來以后，對學校的運營還不如以前，我覺得這是好事情沒做好。因此我建議，全國人大能夠督促財政部門把保障機制的經(jīng)濟標準時間表稍微提前。發(fā)改委就改了。因為我當時在全國人大開會時提出。

　　還有一個中、小學電費問題。以前中小學的戶口就按哪個地方最高就按哪個區(qū)域走，現(xiàn)在都改了，全國中小學都按照居民用電。從安徽來講，均衡發(fā)展現(xiàn)在做的力度非常大，安徽銅陵已經(jīng)沒有“擇?！眴栴}，最近安徽省委召開辦公會，出臺相關(guān)文件，三年之內(nèi)，安徽所有大、中城市必須解決義務教育階段的均衡，解決擇校問題，合肥市、蕪湖市已經(jīng)采取一系列措施，今年9月開始，蕪湖市三個改制學校今年秋季一律停止招生。每個城市搞每個城市的均衡發(fā)展焦點，合肥市是省會城市，主要的焦點就是示范高中借讀生的問題，所謂的借讀就是把票子、條子送到。我們和市紀委共同出臺文件，誰要收條子、收票子一律就地免職。老百姓歡欣鼓舞，因為擴大以后，優(yōu)質(zhì)資源擴大了35%，過去是搞條子，現(xiàn)在采取了很多措施。我們感覺到均衡發(fā)展也好，投入也好，監(jiān)督也好，只要黨委重視，只要上升到政治問題，什么問題都可以解決。謝謝大家。

　　[孫宵兵]:下面請北京師范大學勞凱聲教授發(fā)言。

　　[勞凱聲]:新修訂的《義務教育法》出臺，應該是教育界的一件大事。1986年的《義務教育法》全文大概18條，不分章節(jié)，而且最大的一個缺點是出現(xiàn)了責任的空白，規(guī)定了這么多的行為規(guī)范；規(guī)定了這么多的要求，最后沒有把責任規(guī)定，所以這樣的法律必然會大大折扣。我們現(xiàn)在看到的新版本，確實有了很大的發(fā)展。

　　我覺得從義務教育本身的發(fā)展來說，修訂《義務教育法》，出臺新的法律，確實是非常必要的一件事情。特別在最近一些年，無論我國是在大的宏觀的社會發(fā)展環(huán)境以及教育本身的發(fā)展，都發(fā)生了很大的變化。我自己有一種感覺，特別是最近十年期間，從1995年到現(xiàn)在，10年間中國義務教育領(lǐng)域里的體制改革正在發(fā)生一些很微妙的變化。這種變化我把它叫做“幼稚性制度變遷”就是說它不是和1985年和1995年這十年有很大的不同，從1985年我們搞教育體制改革，頭十年的特征是自上而下的，由決策者來設計和實施的強制性的體制改革，但是從1995年開始，我覺得出現(xiàn)一個很大的變化，就是很多體制性的改革是自發(fā)性的，由學校層面，由地方政府默認來做的制度性的變化。當然不可否認，這樣的義務教育有它的合理性存在。最重要的也是大家現(xiàn)在社會抱怨最大的一個問題，就是公共性問題。義務教育還是不是公共性的事業(yè)，公益性的事業(yè)。義務教育所提供的服務產(chǎn)品，還是不是一種公共產(chǎn)品，這是最近幾年大家最關(guān)注的一個問題。

　　從另外一個方面來看，老百姓對于教育的認識本身也在發(fā)生變化。1986年的《義務教育法》也一個很重要的特點就是要通過一種國家強制力的手段，保證每一個人都可以接受規(guī)定的這種教育。從最近幾年的變化來看，老百姓對于受教育的觀念已經(jīng)開始發(fā)生了很大的變化。受教育的意識大致可以劃分為三個階段。一個是就學權(quán)利的階段。大家基本實現(xiàn)了就學權(quán)利平等以后，基本上可以上升到第二個階段，就是就學條件。大家都可以有學上，但是你上的學校占有優(yōu)勢的教育資源，而我上的學校則是比較差的學校，這是教育公平性方面的問題。再進一步的發(fā)展，從現(xiàn)在來看，很多人也已經(jīng)意識到了這一點，就是追求教育結(jié)果。大家都是接受的九年義務教育，就應該有統(tǒng)一的教育標準；有統(tǒng)一的課程體系；有統(tǒng)一的教科書的體系，而最終可以達到我們發(fā)展的結(jié)果是基本上一樣的。我的一個感覺就是從最近幾年的教育發(fā)展來說，老百姓已經(jīng)開始從就學權(quán)利的平等，上升到就學條件的平等。所以產(chǎn)生一系列新的問題。

　　從這樣一個變化當中，我也感覺到，我們過去對義務教育的理解發(fā)生了一些變化。1986年的《義務教育法》更多的是強調(diào)一種教育本身的強制性。所以我們是更多的把受教育的權(quán)利和義務并列起來進行規(guī)定。但是從最近幾年的變化，我覺得有一個很大的特點，就是老百姓的意識開始不斷變化，從要我上學變成我要上學。這樣一種變化，我覺得在新的《義務教育法》中得到了很好的體現(xiàn)。大家一般可以認為《義務教育法》的特征就是所謂的強迫性、免費性、公共普及性。這是過去一、二百年義務教育發(fā)展歷史上我們看到各國的義務教育發(fā)展基本上都具有這樣一些特征。但是中國的義務教育我認為從最近十年的發(fā)展來看，除了具有這樣一些特征之外，也產(chǎn)生了一些新的問題和新的特征。

　　比方說均衡性、公平性問題以及公共性問題。這樣一些問題，新的《義務教育法》都給予了充分的關(guān)注，得到了很好的落實。我想舉一個簡單的例子。剛才大家談到中央和地方政府的責任分擔問題等等。在這部新的法律當中，一個非常重要的亮點是更強調(diào)政府責任。通過強調(diào)政府的義務教育責任來體現(xiàn)義務教育公共性。我沒有來得及作統(tǒng)計，我翻了一下頭三章當中涉及到政府義務教育的責任是非常明顯的。義務教育應該是由政府來實施的一種教育類型，提供的應該是一種純公共產(chǎn)品，這點在《義務教育法》當中已經(jīng)得到了很好的體現(xiàn)，而且我覺得《義務教育法》第二條就義務教育性質(zhì)所作的規(guī)定，就是義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童少年必須接受的教育。是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。這一點非常符合中國今天義務教育發(fā)展的實際情況。

　　我們現(xiàn)在要落實的就是如何體現(xiàn)這樣一種由國家統(tǒng)一實施的、國家統(tǒng)一保障的公益性的事業(yè)。在這點上，我覺得新的《義務教育法》確實在很多方面都給予了關(guān)注，并做出具體的規(guī)定。我剛才提到的現(xiàn)在義務教育在當前的發(fā)展階段所產(chǎn)生的一些新的特點，均衡式、公平式、公共式這樣的特點在這部法律當中都得到了很好的體現(xiàn)。

　　均衡式問題的解決取決于兩個要件：一個是教育資源的總量必須增加。不能把優(yōu)質(zhì)資源拉到差的學校去搞平衡化，必須要增加總量，改造薄弱學校，使它達到均衡化。再一個就是要在教育內(nèi)部，對教育資源的分配必須要有一種公平、合理的機制。我想這樣兩個問題在這部法律當中其實都給予了非常大的重視，而且規(guī)定了具體的措施。所以我覺得把均衡的問題在當前盡管是義務教育發(fā)展當中的一個新問題、大問題，但是有這部法律來規(guī)范，應該是大有希望的。

　　另外對公平式的問題。這部法律也給予了很大的關(guān)注。我看到這部法律第12條特別規(guī)定了流動人口的子女上學的問題。這個問題是一個大問題，而且從中國現(xiàn)代化進程來看，可能未來的十年還會有更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，相應的他們會把他們相當多的一部分在學的子女也帶到城市，所以這個問題可能會構(gòu)成未來城市義務教育發(fā)展當中的一個大問題。這個問題在1986年法律當中沒有關(guān)注，當時也沒有發(fā)生這樣的新問題，現(xiàn)在這部法律已經(jīng)對這個問題做了明確的規(guī)定。后面在學生這一章，在教師這一章當中，對如何的體現(xiàn)公平性問題都有很多的關(guān)注。所有這些都說明這部法律確實是比較完善的法律，是一部針對當前中國義務教育發(fā)展的實際問題而制訂的法律。所以學習了這部法律，我感覺是有比較大的發(fā)展，我們接下來要做的事情就是如何去落實。法律只是紙上的東西，法律要得到實施，還要做大量的工作，因此是任重道遠的一件事情。謝謝。