關于一體化建設的調研報告

關于一體化建設的調研報告

關于開原--清河一體化建設的調研報告 



鐵嶺市規(guī)劃局局長王長生 鐵嶺市規(guī)劃局副局長兼規(guī)劃設計院院長吳亞權 鐵嶺市規(guī)劃設計院副院長孫益杰 鐵嶺市規(guī)劃局規(guī)劃編制管理科科長徐穎
    年初，省委書記李克強同志到鐵嶺調研時提出，將開原與清河兩個城市統(tǒng)籌考慮，沿京哈大通道建設鐵嶺地區(qū)的第二個中心城市。按照省委領導的指示，2005年2月3日，市委、市政府召開了專題辦公會議。按照專題辦公會議的精神，由局主要領導親自掛帥，我們和東北師大的有關人員，到開原、清河兩地進行了深入細致的調研工作，形成了《開原---清河一體化建設的調研報告》。
一、開原---清河一體化建設的區(qū)域范圍與區(qū)域概況
（一）區(qū)域范圍
    擬定的開原---清河一體化發(fā)展區(qū)包括開原市區(qū)和清河區(qū)，區(qū)域總面積約為630平方公里，2003年人口約為28.58萬人。
（二）區(qū)域概況
    開原市區(qū)由新城街道、新開街道、老城街道三個辦事處組成，市區(qū)總面積約165平方公里，2003年人口約18.8萬，開原全市國內生產總值為32億元，其中，市區(qū)（新城街道和新開街道）約占總產值的57%，基本形成了以農副產品加工（包括食品工業(yè)）、紡織和造紙工業(yè)為主的產業(yè)結構；老城街道是具有明清建筑特色的傳統(tǒng)街區(qū)，2003年人口為2.7萬人，建設用地區(qū)面積為2平方公里，是以旅游、農業(yè)、商業(yè)為主的城鎮(zhèn)。
清河區(qū)轄紅旗和向陽兩個街道、張相鎮(zhèn)、聶家和楊木林子二鄉(xiāng)，區(qū)域總面積為465.09平方公里，其中城區(qū)面積為15.03平方公里，2003年總人口為9.78萬人，其中，城區(qū)人口約3.7萬，全區(qū)國內生產總值為14億元，基本形成了以電力、鋼鐵、建材和旅游業(yè)為主，水產、農副產品加工業(yè)為輔的產業(yè)結構。
二、開原---清河一體化建設的背景和發(fā)展條件分析
（一）一體化建設的宏觀背景
1、經(jīng)濟全球化的時代背景
    20世紀80年代以來，經(jīng)濟全球化趨勢日益明顯，生產要素在全球范圍內的自由流動不斷加強，產業(yè)的轉移與重組趨勢明顯，新的國際產業(yè)地域分工格局正在形成，中國逐漸成為全球制造業(yè)轉移地。
2、東北老工業(yè)基地振興的歷史機遇
    2003年，中央提出了"振興東北老工業(yè)基地"的方針，這一政策給東北區(qū)的城市和經(jīng)濟發(fā)展提供了一個全新的機遇。
3、我國產業(yè)發(fā)展的重化工業(yè)階段
    目前，我國產業(yè)發(fā)展正進入重化工業(yè)階段，圍繞著汽車、建材、石化等重型產業(yè)的產業(yè)鏈正逐步形成。
（二）發(fā)展條件分析
1、有利條件
（1）區(qū)位條件優(yōu)越
    開---清整合區(qū)位于遼寧省北部，處于遼寧中部城市群和吉林中部城市群的結合部，哈大和京哈交通經(jīng)濟隆起帶上。
（2）物產資源豐富
    開---清整合區(qū)內物產資源豐富，資源優(yōu)勢互補性較強。開原市的礦產資源豐富，歷史古跡較多。清河區(qū)環(huán)境優(yōu)美，山水資源豐富。開原與清河一體化建設后，將有利于資源的整合開發(fā)、優(yōu)化配置，增強區(qū)域的整體經(jīng)濟實力。
（3）工業(yè)基礎較雄厚
    開---清整合區(qū)內現(xiàn)已形成了以電力、機械、建材、輕工為主體的工業(yè)體系，初步建成了東北區(qū)優(yōu)質農產品基地、農產品深加工基地和能源基地?，F(xiàn)有的工業(yè)基礎將成為推動開---清地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的主導力量之一，為其承接遼寧中部經(jīng)濟區(qū)和吉林中部經(jīng)濟區(qū)的制造業(yè)轉移奠定了產業(yè)基礎。
2、不利條件
（1）現(xiàn)行行政體制分割管理
    行政體制分割問題是影響開---清一體化建設的根本性問題。長期的行政分割使兩地在發(fā)展過程中出現(xiàn)了產業(yè)同構、惡性競爭等現(xiàn)象，導致在區(qū)域產業(yè)布局、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護等方面都存在很大的問題，嚴重制約了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。
（2）產業(yè)結構不盡合理 
    改革開放以來，開原與清河兩地的三次產業(yè)結構不斷優(yōu)化，2004年，開原市的三次產業(yè)比例為32.6：40.7；26.7，清河的三次產業(yè)比例為14：55：31。產量結構失調的問題將成為制約開---清整合區(qū)未來發(fā)展的基礎性障礙。
（3）環(huán)境保護缺乏綜合部署
    開---清整合區(qū)是以機械、建材等重工業(yè)為主的城市地域，由于區(qū)內行政分割的影響，致使開原市和清河區(qū)都以各自的發(fā)展為主，對區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護缺乏統(tǒng)一的綜合整治，造成近幾年的區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。
（4）基礎設施建設不配套
    開原市和清河區(qū)基礎設施建設各成體系，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，沒有形成區(qū)域性基礎設施共建共享機制。
（5）城市建設局部有序整體無序
    開---清整合區(qū)內的開原市和清河區(qū)由于行政問題的影響，城市建設各自為政，形成"小而全"的特征。
三、開原---清河一體化建設的總體思路
（一）開---清整合區(qū)的發(fā)展定位
    開原---清河空間整合區(qū)發(fā)展定位是根據(jù)城市空間內部的經(jīng)濟資源共享、產業(yè)聯(lián)動、優(yōu)勢互補等所彰顯的經(jīng)濟社會與生態(tài)的比較優(yōu)勢所確定的，根據(jù)對整合區(qū)比較優(yōu)勢的認識，確定未來該區(qū)的發(fā)展定位為：
1、功能定位：
    是東北區(qū)重要的農副產品加工工業(yè)基地；東北區(qū)重要的生態(tài)與文化旅游基地；遼寧中部經(jīng)濟區(qū)的能源電力基地；遼寧中部經(jīng)濟區(qū)的裝備制造業(yè)配套產業(yè)基地。是遼北地區(qū)現(xiàn)代物流中心。
（1）東北區(qū)重要的農副產品加工工業(yè)基地定位依據(jù)
    東北區(qū)重要的農副產品加工基地建設是和開---清整合區(qū)乃至鐵嶺市的農業(yè)發(fā)展優(yōu)勢相適應的。整合區(qū)及其腹地土地生態(tài)環(huán)境好，為發(fā)展優(yōu)質農產品創(chuàng)造了有利條件。整合區(qū)周邊半徑百余公里范圍內有遼吉兩省的沈陽、鞍山、撫順、本溪、遼陽、長春、吉林、四平、遼源等10余個大中城市，總人口3000萬。這些大中城市均以重化工業(yè)為主，唯有鐵嶺在區(qū)域分工上是以農業(yè)、畜牧業(yè)為主。這種得天獨厚的條件，為發(fā)展農業(yè)產業(yè)化及開發(fā)高附加值的農副產品，提供了巨大的市場。加之整合區(qū)內一些農副產品的加工企業(yè)已形成一定的品牌優(yōu)勢，憑借其位于遼寧中部城市群和吉林中部城市群的中間地域便捷的交通網(wǎng)絡，有望將該產業(yè)通過提升專業(yè)品質，強化現(xiàn)代化管理來做大做強，成為開---清整合區(qū)的支柱產業(yè)之一。
（2）東北區(qū)重要的生態(tài)與文化旅游基地定位依據(jù)
    開---清整合區(qū)成為東北區(qū)重要的生態(tài)與文化旅游基地的態(tài)勢已經(jīng)凸現(xiàn)。山水相依的清河水庫風景區(qū)和極具傳統(tǒng)古鎮(zhèn)風韻的開原老城的空間整合，加之底蘊深厚的東北文化與多民族文化的交融，使整合區(qū)內的旅游資源的開發(fā)潛力與特色優(yōu)勢在東北區(qū)獨樹一幟。
（3）遼寧中部經(jīng)濟區(qū)的能源電力基地定位依據(jù)
    清河發(fā)電廠是鐵嶺市的兩大發(fā)電廠之一，從未來發(fā)展看，鐵嶺地區(qū)自有電煤供應能力800萬噸，可滿足清河電廠的用煤需求，水資源豐富的清河也為電廠的持續(xù)發(fā)展提供了保障。從市場需求來看，以沈陽為中心的遼寧中部城市群的未來發(fā)展也急需電力支持，所有這些優(yōu)勢條件均為把清河建設成為遼寧中部經(jīng)濟區(qū)的能源電力基地奠定了基礎。
（4）遼寧中部經(jīng)濟區(qū)的裝備制造業(yè)配套產業(yè)基地的定位依據(jù)
    裝備制造業(yè)是以沈陽為中心的遼寧中部經(jīng)濟區(qū)的重要支柱產業(yè)，也是中國重要的裝備制造業(yè)基地，在未來的發(fā)展中必然需要配套基地的支撐，如果開---清整合區(qū)能利用現(xiàn)有基礎率先規(guī)劃建設配套產業(yè)基地，極有可能在遼寧中部經(jīng)濟區(qū)中搶占發(fā)展先機。屆時，整合區(qū)內裝備制造業(yè)配套產業(yè)基地的建設和發(fā)展必將成為新的產業(yè)增長點。
（5）遼北地區(qū)現(xiàn)代物流中心定位依據(jù)
    開---清整合區(qū)介于遼中城市群和吉林中部城市群兩個城市型經(jīng)濟圈的結合部，輻射區(qū)范圍較廣，依托優(yōu)質農副產品加工基地的逐步壯大和開原市區(qū)內規(guī)劃修建的18座專業(yè)市場和8處基層農貿市場的形成，整合區(qū)作為遼中城市群及更廣域城市生產、生活物質供應和保障基地的地位必將得到迅速提升。物流中心的腹地范圍現(xiàn)已初具規(guī)模，呈扇形展開，輻射吉林省的東豐、遼源、四平、沈陽市的康平、法庫、撫順市的清原、鐵嶺市的昌圖、西豐等地?；拘纬闪斯δ芡陚?、類型齊全、初具規(guī)模，效益顯著的市場網(wǎng)絡。
2、空間定位：
是遼北地區(qū)副中心城市，是京哈、哈大經(jīng)濟走廊上的重要節(jié)點城市。
定位依據(jù)：開---清整合區(qū)位于遼寧中部城市群和吉林中部城市群的交匯點上，如果能形成一個30~40萬人口的中心城市，不僅能帶動鐵嶺北部的發(fā)展，也可成為遼北地區(qū)的副中心城市，促進遼中城市群和吉中城市群的經(jīng)濟社會聯(lián)系。京哈和哈大交通走廊是東北地區(qū)與關內外、國內外交通聯(lián)系的主要通道，隨著東北老工業(yè)基地的振興，該通道正成為東北經(jīng)濟社會集聚的新熱點，整合區(qū)應力爭成為這一地帶中重要的節(jié)點城市。
3、形象定位
是山水型生態(tài)城市，是東北文化名城。
（1）山水型生態(tài)城市定位依據(jù)
    開---清整合區(qū)的山水型自然景觀是松遼平原少有的，區(qū)內的大清河、清河水庫及周邊山林是建設山水生態(tài)型城市的自然基礎。隨著大清河開發(fā)工程的啟動建設、清河水庫旅游區(qū)的有序開發(fā)、生態(tài)產業(yè)的發(fā)展和生態(tài)人居環(huán)境的建設，該區(qū)將成為松遼平原人與自然和諧共生的山水型城市。
（2）東北文化名城定位依據(jù)
    東北文化是漢、蒙、滿等文化長期融和發(fā)展的產物，而開---清整合區(qū)恰處于漢滿文化交匯融合的地帶，以漢滿為主的傳統(tǒng)東北文化在這里得到了充分的弘揚，隨著近些年來東北文化在全國的崛起，區(qū)內涌現(xiàn)了一批具全國影響的名人、名戲，在國內已經(jīng)形成了一定的形象氛圍。
（二）開---清整合區(qū)發(fā)展規(guī)模預測
1、開---清整合區(qū)人口規(guī)模預測
（1）人口現(xiàn)狀及發(fā)展特征
    開---清整合區(qū)由開原市區(qū)、清河區(qū)兩部分構成，其中開原市區(qū)2003年總人口約為18.80萬人，其中，非農業(yè)人口約為12.67萬人，城鎮(zhèn)人口約為12.5萬人；清河區(qū)2003年總人口為約為9.78萬人，其中，非農業(yè)人口約為3.51萬人，城鎮(zhèn)人口約為3.4萬人。
表1給出了開---清整合區(qū)近年人口變化情況，從中可以看出開---清整合區(qū)人口變化特征。
表1：開---清整合區(qū)近年人口變化情況     單位：萬人
    可以看出，開---清整合區(qū)人口增長變化比較穩(wěn)定，歷年人口增幅變化不大。其中，開原市區(qū)人口增長變化相對較緩，清河區(qū)人口增長變化較快，主要原因是清河區(qū)的行政區(qū)劃在98年時做過一次調整，將開原市的楊木鄉(xiāng)和聶家鄉(xiāng)劃歸清河區(qū)，導致清河區(qū)人口機械增長較快。
（2）開---清整合區(qū)未來人口發(fā)展趨勢分析
    根據(jù)開---清整合區(qū)現(xiàn)狀人口變化特征，考慮開原、清河一體化后可能出現(xiàn)的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化，開---清整合區(qū)人口發(fā)展將呈現(xiàn)出以下趨勢：
一是人口自然增長趨于平緩
    根據(jù)開---清整合區(qū)十余年人口發(fā)展特征，總體看來人口增長比較平穩(wěn)?？紤]到1980年以后人口出生率受計劃生育控制而變得比較低、比較穩(wěn)定，這樣，開---清整合區(qū)人口的自然增長率將會變小，未來的人口增長將主要依賴人口的機械增長。
二是人口機械增長將會加速
    開---清整合區(qū)未來將成為鐵嶺市的第二大中心城市，其作為鐵嶺市的次中心城市，會拉動周圍市（縣）產業(yè)向該地集聚，從而促進人口的大規(guī)模集聚。
三是城市化將迅速推進，人口結構將迅速變化
    人口結構變化加快主要體現(xiàn)在農村人口向城鎮(zhèn)人口轉化，農業(yè)人口向非農業(yè)人口轉化。開---清一體化后，將實現(xiàn)資源開發(fā)統(tǒng)籌安排、產業(yè)發(fā)展分工互補、城市用地協(xié)調布局、基礎設施共建共享，環(huán)境保護協(xié)調統(tǒng)一，從而促進整合區(qū)的功能優(yōu)化，帶來整合區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展、用地的大規(guī)模調整，城市化的迅速推進，從而促進農村人口不斷向城鎮(zhèn)人口轉變，農業(yè)人口不斷向非農業(yè)人口轉變。
（3）開---清整合區(qū)人口發(fā)展規(guī)模預測
    開---清整合區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模預測是在分析歷年人口的基礎上，結合現(xiàn)狀人口結構特征，采用綜合增長率法、邏輯斯蒂增長曲線法、容量規(guī)模法、趨勢回歸模型法、經(jīng)濟相關法等五種人口預測方法，分別對開原市、清河區(qū)人口預測，加以匯總，并運用開原、清河的人口數(shù)據(jù)綜合預測加以校正，初步確定開---清整合區(qū)人口發(fā)展規(guī)模見表2。
表2  開---清整合區(qū)人口發(fā)展預測統(tǒng)計表   單位：萬人
 
2、開---清整合區(qū)用地規(guī)模預測
（1）開原市區(qū)、清河區(qū)用地現(xiàn)狀與趨勢
    2003年底，開原市城市建設用地面積約為15平方公里，人均城市建設用地面積約為120平方米；清河區(qū)城市建設用地面積約為5平方公里，人均城市建設用地約為147平方米。
開原市區(qū)面臨著南面低山丘陵和開清鐵路專線，西部京哈高速公路，東部行政邊界，北部開豐鐵路、大清河等自然和其他因素干擾，難于向周邊發(fā)展，開原市的城市用地以向北跨越清河發(fā)展為主，同時做好向東連接，與清河區(qū)整合發(fā)展。
清河區(qū)發(fā)展用地試圖向西發(fā)展，在三臺子收費站處建物流中心，清開公路東段南北兩側分別作為一類工業(yè)用地和二類工業(yè)用地，清河電廠附近建重工業(yè)區(qū)，昌盛路未來實現(xiàn)與開原新華路對接，并加快沿路用地開發(fā)。
（2）開---清整合區(qū)用地發(fā)展趨勢
    開---清河一體化后要實行統(tǒng)一的用地部署，按開原、清河各自現(xiàn)狀用地發(fā)展方向、用地局限，并綜合開---清整合用地考慮，未來整合區(qū)用地發(fā)展主方向為昌盛路以北、清河以南，開原、清河現(xiàn)狀建成區(qū)所圍成的區(qū)域。另外，在開原以東與清河接壤處、清開公路以南可作為商貿居住用地；清河電廠以東可劃出部分土地作為工業(yè)用地。
（3）開---清整合區(qū)用地規(guī)模預測
    對于城市建設用地，我們在遵照國家人均建設用地指標規(guī)定的前提下，結合開---清整合區(qū)現(xiàn)狀人均建設用地面積、用地結構和用地發(fā)展趨勢，確定開---清整合區(qū)規(guī)劃近期人均用地指標為120平方米/人，遠期人均用地指標為110平方米/人，開---清整合區(qū)近期城鎮(zhèn)人口為28萬人，遠期城鎮(zhèn)人口為40萬人，得出開原-清河空間整合區(qū)用地規(guī)模近期為34平方公里，遠期為44平方公里。
（三）開---清整合區(qū)的城市空間結構及功能組織
1、開---清整合區(qū)的城市空間結構
    開---清整合區(qū)是由開原老城、開原市區(qū)和清河區(qū)組成的三角形區(qū)域。開原老城是開原市的一個街道，清河區(qū)與開原市區(qū)相毗鄰并隸屬于鐵嶺市。從地緣看，清河與開原屬同一經(jīng)濟區(qū)劃范圍，兩者的經(jīng)濟腹地具有同一性。因此，在開---清一體化過程中，城市的功能在綜合三者區(qū)位條件和現(xiàn)狀特征的基礎上充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在區(qū)域范圍內重新進行戰(zhàn)略上的調整，使整個區(qū)域在未來實現(xiàn)運行狀態(tài)的最優(yōu)化。
開---清整合區(qū)的城市空間發(fā)展模式按照"一城兩翼三中心"的扇形城市空間結構構建。其中：
一城：開---清整合區(qū)按一個城市進行建設。
兩翼：以開清線和開老線為兩翼面向大清河開敞的扇形城市結構。
三中心：以開原為中心、清河為副中心、老城為片區(qū)中心。
2、城市功能組織分區(qū)
    根據(jù)"一城兩翼三中心"的總體思路，調整開原市區(qū)和清河區(qū)的功能，構建開---清整合區(qū)的主中心和副中心，同時，繼續(xù)完善開原老城的旅游服務中心功能，構成城市主、副中心之外的一個獨立片區(qū)中心。
（1）開原市區(qū)　
    基于開原市區(qū)現(xiàn)狀的功能及其分布特征，開原市區(qū)在整合區(qū)的功能定位為工業(yè)、物流、行政和居住的綜合功能區(qū)。
（2）開原老城
    充分挖掘古城的歷史文化，在保護古城風貌的同時，開發(fā)古城旅游。使古城在未來的整合區(qū)中，成為以古城風貌旅游為主導功能的旅游服務中心。
3、清河區(qū)
    以清河水庫風光為特征的清河旅游是清河區(qū)在未來整合中發(fā)展的主導功能之一。同時，基于清河區(qū)現(xiàn)狀基礎，在清河區(qū)建立以清河電廠及其鏈條產業(yè)為主體的工業(yè)和輕工業(yè)基地。
4、三角形待建區(qū)
    在開原市、開原老城和清河三者組合而成的三角形待建空間，主要依托大清河發(fā)展商貿居住區(qū)。
3、各功能區(qū)的空間組織
（1）開原市區(qū)　
    依托開原現(xiàn)有的鐵東、鐵西工業(yè)區(qū)并向北延伸，作為整合區(qū)的工業(yè)用地；依托京哈高速公路開原出口，在現(xiàn)有物流集散地的基礎上，建設物流中心；對開原城區(qū)的居住、行政和商貿用地進行改造建設整合區(qū)的行政和居住的綜合功能區(qū)，形成開---清整合區(qū)的主中心。
（2）開原老城　
    調整開原老城的城市用地性質，在工業(yè)外遷的同時嚴格保護古城風貌，形成以古城風貌旅游為主導功能的旅游服務中心。
（3）清河區(qū)　
    在清河區(qū)開清路南部建立以清河電廠為主體的重工業(yè)基地，在開清路北側建立一個封閉性的一類輕工業(yè)區(qū)；依托以清河水庫為主體的清河旅游度假區(qū), 調整清河區(qū)現(xiàn)狀的城市用地性質，建立清河旅游服務中心,形成開---清整合區(qū)的副中心。
（4）三角形待建區(qū)
    開---清整合區(qū)的新型商貿居住區(qū)在開原市、開原老城和清河區(qū)三者組合而成的三角形待建空間中建設。形成一個面向大清河開敞的、親水型商貿居住空間。
4、城市生態(tài)空間格局
    從開---清整合的城市結構入手，綜合處理開原市區(qū)、清河區(qū)和開原老城三者之間的關系，協(xié)調解決自然水體與城市、鐵路交通與用地布局、城市對內對外交通以及古城保護、旅游業(yè)發(fā)展與城市的關系，確立整合區(qū)"三環(huán)、三帶、兩楔、一心"的城市生態(tài)綠地系統(tǒng)空間格局。
    "三環(huán)"即在開原市區(qū)、清河區(qū)和開原老城區(qū)的三個組團外圍構建三個環(huán)形綠帶，形成空間環(huán)境的有效分隔和對歷史的記憶。
    "三帶"即由開原市區(qū)與清河區(qū)之間的交通帶、開原市與開原老城的交通帶、清河與開原老城之間的交通帶構成的三條帶狀聯(lián)系廊道，使三個組團有效的融為一體。
    "兩楔"即在開原區(qū)與清河區(qū)之間，開原市區(qū)與開原老城之間建立兩處楔形綠地，共同構建城市生態(tài)環(huán)境綠肺，為城市的生態(tài)環(huán)境建設提供有效的支持。
    "一心"即在整合區(qū)的三角形待建區(qū)中心建立一個綠心，面向大清河開敞，成為整合區(qū)的生態(tài)綠肺和生態(tài)環(huán)境良性運行的起搏器。
    通過"三環(huán)、三帶、兩楔、一心"的城市生態(tài)綠地系統(tǒng)空間格局的建設，使開原－清河整合區(qū)城市建設及其生態(tài)環(huán)境建設達到最佳的模式。
四、建議
    體制整合與城市管理體系的理順將從根本上決定開---清一體化建設的成功與否，決定開---清整合區(qū)的未來發(fā)展。由此，開---清一體化的建設必須體制整合先行，以管理體系重構作為基礎，從根本上解決多年以來政府主體利益與區(qū)域整合發(fā)展的矛盾。