關(guān)于稅費(fèi)改革后的調(diào)查

關(guān)于稅費(fèi)改革后的調(diào)查

關(guān)于稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況的調(diào)查 



昌圖縣人大常務(wù)委員會(huì) 李志剛
    推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革是黨中央國務(wù)院在新時(shí)期為解決“三農(nóng)”問題采取的一項(xiàng)重要決策，對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。2003年以來按照省、市農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的部署，我縣全面推進(jìn)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕,進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，但是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾，入不敷出的問題很嚴(yán)重，影響了地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和多項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。
    一、稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況
    稅費(fèi)改革前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要由預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成，三大塊資金的收支情況：1、預(yù)算內(nèi)資金。支出主要用于農(nóng)村生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共服務(wù)，行政事業(yè)部門的工資及公用經(jīng)費(fèi)等。但目前的支出大部分集中在行政、事業(yè)部門（主要是中小學(xué)）的工資和公用經(jīng)費(fèi)。即典型的“吃飯財(cái)政”。收入來源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及工商類稅收等稅收收入。2、預(yù)算外資金。支出主要用于維持政府部門的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，即政府部門的辦公用品、交通費(fèi)用、招待費(fèi)等。收入來源主要是收費(fèi)。3、自籌資金。支出主要用于農(nóng)村公共建設(shè)、公共服務(wù)、教育支出及農(nóng)村集體福利等。收入來源主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)企業(yè)上交利潤和管理費(fèi)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各種集資收入及各種罰沒款收入等。經(jīng)調(diào)查我縣33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅改前，收支情況都有少量缺口，缺口在10萬元以下的有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10萬元—50萬元的有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，50萬元-100萬元的有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬元以上的有2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)?，F(xiàn)看一下稅改前我縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支情況。財(cái)政收入總計(jì)：321萬元。①上級補(bǔ)助收入170萬元元（其中：稅收返還49萬元、體制定補(bǔ)47萬元、追加專項(xiàng)74萬元）；②本級收入121萬元（其中：國稅收入21萬元、地稅收入81萬元、罰沒收入19萬元）；③集資收入約30萬元。2、財(cái)政支出總計(jì)為375萬元，其中①政府機(jī)關(guān)支出182萬元（人員工資60萬元、公用經(jīng)費(fèi)122萬元）；②所屬部門事業(yè)費(fèi)支出43萬元；③鎮(zhèn)級五項(xiàng)統(tǒng)籌支出150萬元。
    由此可以看出：農(nóng)村稅費(fèi)改革前，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金有缺口，但由于可以暗中自由調(diào)劑“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”資金，而資金缺口又可以變相轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政依然能基本維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，問題還不至于“顯性化”。
    二、稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況
    稅費(fèi)改革后，中央明確規(guī)定取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)收費(fèi)和政府性資金集資，取消現(xiàn)行的按農(nóng)民上年人均純收入按一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，“村提留”中的公積金被剔除出去，由村民按“一事一議”的辦法籌資。這樣，在分稅制改革稅收收入被大大縮減和農(nóng)村稅費(fèi)改革后，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民收費(fèi)集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外收入及自籌資金大幅度地減少，上級財(cái)政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金，屬于?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁擠占挪用，在三大塊資金收入同時(shí)大量減少的情況下，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以為繼。同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅改后的財(cái)政收支情況。 鎮(zhèn)本級收入134萬元（其中：地稅、農(nóng)業(yè)稅收入101萬元、罰沒收入3.6萬元、農(nóng)業(yè)稅附加收入26.4萬元、行政事業(yè)費(fèi)收入3萬元。財(cái)政支出為349萬元，其中①政府機(jī)關(guān)支出235萬元（人員工資100萬元元；公用經(jīng)費(fèi)135萬元）；②所屬部門事業(yè)費(fèi)支出41萬元；③鎮(zhèn)級稅改資金專項(xiàng)支出103萬元。 
    由此可以看出，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，有效地遏制了“三亂”之風(fēng)的蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算外資金及自籌資金大幅減少，原來彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的維持機(jī)制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償還失去依靠，積累已久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題最終完全凸顯。
    三、稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困難和問題
    1、收支矛盾日益突出。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，新的財(cái)源增長點(diǎn)少，財(cái)政收入增加緩慢。財(cái)政普遍存在收入的增加跟不上剛性支出增加的需要。我縣2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成財(cái)政收入總計(jì)5443萬元，其中：國稅完成1981萬元、地稅完成3141萬元、罰沒及行政性收費(fèi)等其它收入321萬元。同年我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般支出總計(jì)21198萬元，比上年增長51.3%，普遍鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的增幅低于支出的增幅，總收支差額在15755萬元，其中500萬元以上的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，400萬元以上的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，400萬元以下的13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收支差額呈增加的趨勢，收支矛盾尖銳。
    2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重。據(jù)調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債非常普遍，至2004年未，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠世行貸款1387萬元，欠農(nóng)民基金會(huì)貸款4544萬元，欠財(cái)政周轉(zhuǎn)金3280萬元，就這三項(xiàng)合計(jì)高達(dá)9212萬元，超過500萬元以上的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬元以上的18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬元以下的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承受能力，比如我縣通江口鄉(xiāng)欠財(cái)政周轉(zhuǎn)金254萬元，欠世行貸款189萬元，欠中央債貸款171萬元，三項(xiàng)總計(jì)高達(dá)600多萬元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因既有多年財(cái)力不足積累的因素，也有其他政府行為失當(dāng)轉(zhuǎn)化的因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以還上欠款，上級財(cái)政只得采用扣款的辦法，使本來困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“雪上加霜”。
    3、財(cái)政支持公共事業(yè)發(fā)展的能力嚴(yán)重不足，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不寬裕，用于支持發(fā)展的財(cái)力捉襟見肘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為名副其實(shí)的“吃飯財(cái)政”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政僅僅成了發(fā)工資的“大出納”，沒有能力支持公共事業(yè)建設(shè)，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。
    4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，供養(yǎng)人員過多。我縣共有33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、429個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)納入改革范圍，重新核定事業(yè)編制1579個(gè)，目前我縣實(shí)有在職人員2362人，截止到目前我縣33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部完成事業(yè)單位改革分流任務(wù)，聘任1579人，未聘任783人，辦理提前退休313人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員雖然進(jìn)行了精簡分流，但由于政策不完善，改革成本過大，難以將改革落實(shí)到位，這次事業(yè)編制改革資金缺口非常大，對自愿辭去公職的170人需發(fā)放辭職金246萬元，對末聘人員783人，需資金730萬元，拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有在職事業(yè)人員工資1.3億元，提前辦理退休的需資金390萬元，改革前已退休的需資金765萬元，改革后重新競聘上崗的需資金1555萬元，總計(jì)需投入資金1.7億元，精簡下來的人員并沒有給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，退休人員領(lǐng)取不到養(yǎng)老金，上崗人員不能正常發(fā)放工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)也沒有因此而緩解， 上訪問題比較嚴(yán)重。
    5、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資形成規(guī)模的工業(yè)企業(yè)很少，有些企業(yè)都是涉農(nóng)企業(yè)，稅收含量少，對財(cái)政貢獻(xiàn)極小，僅交納一些所得稅和其它小額稅種，增值稅為零，缺少高稅收的工業(yè)企業(yè)、龍頭企業(yè)，靠招商引資增加稅收短期內(nèi)無法擺脫財(cái)政困境。
    6、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。稅費(fèi)改革后，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村道路建設(shè)費(fèi)，集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，村鄉(xiāng)道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決，但村民的覺悟并不是很高。有些問題通過“一事一議”很難解決。全縣鄉(xiāng)級道路支出缺口大約在219萬元。同樣用于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅改后同樣捉襟見肘，中央、省等上級財(cái)政雖然加大了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一定的比例配套，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力解決配套資金，配套資金少則幾十萬、多則上百萬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本拿不出這筆資金。
    7、農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立受到了較大沖擊。文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無保障。稅改后對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級政府轉(zhuǎn)移支付資金不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬、優(yōu)撫對象、五保戶供養(yǎng)等支出都出現(xiàn)了嚴(yán)重資金缺口。優(yōu)撫支出資金缺口31萬元，五保戶資金缺口1327萬元，計(jì)劃生育專職干部工資缺口46萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院工服人員工資、房屋維修等費(fèi)用資金缺口66萬元，原村干部退休人員、公傷人員費(fèi)用缺口366萬元，農(nóng)村殯葬補(bǔ)助資金缺口184萬元，村部的房屋維修，按每村每年1萬元的標(biāo)準(zhǔn)測算，資金缺口429萬元，農(nóng)村中小學(xué)險(xiǎn)房改造資金缺口3669萬元，以上資金總的缺口為6118萬元。這些資金稅改前絕大部分來源于“三提五統(tǒng)”，稅改后卻沒有著落。
    四、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的對策、建議
    1、切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的認(rèn)識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合實(shí)力的集中反映，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作，事關(guān)農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府必須提高對財(cái)政工作的認(rèn)識，正確看待財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，緊緊圍繞農(nóng)民增收、財(cái)政增收這兩個(gè)重點(diǎn)，制定切合實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，選準(zhǔn)發(fā)展方向和財(cái)源增長點(diǎn)?？拷?jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財(cái)源，通過財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
    2、圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和資源開發(fā)，通過招商引資大力發(fā)展有稅源的企業(yè)。根據(jù)市場要求，想方設(shè)法搞好資源開發(fā)，把資源轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)源，通過招商重點(diǎn)扶持好民營企業(yè)、龍頭企業(yè)、加工型企業(yè)，增加勞動(dòng)力、提高社會(huì)化服務(wù)、增加稅收，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。
    3、強(qiáng)化稅收征管，努力做到應(yīng)收盡收，合理收稅、合法收稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要經(jīng)常開展本地區(qū)稅源普查，重新核定稅基，要分行業(yè)、分稅種，全方位挖掘稅源潛力，堅(jiān)決堵住偷、漏稅行為。嚴(yán)厲打擊偷、逃稅行為。
    4、完善地方稅收體系建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。一是要合理設(shè)置地方稅種，保證地方政府擁有相對穩(wěn)定的稅收來源。二是合理劃分共享稅的分成比例，在各級財(cái)政分成比例中，要把財(cái)力適當(dāng)?shù)叵蚧鶎诱?quán)傾斜。
    5、合理劃分職能，理順各級政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系。一是合理界定各級政府之間的支出責(zé)任。除人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)外，對教育、公共醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的支出責(zé)任應(yīng)進(jìn)行明確界定。使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)。本著財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上合理劃分政府部門的事權(quán)，明確各部門支出的責(zé)任。同時(shí)，按照收支脫鉤的原則，對有收費(fèi)職能部門要加強(qiáng)管理。
    6、精簡機(jī)構(gòu)，繼續(xù)削減人員。減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擺脫困難的有效方法之一。當(dāng)前要抓住政府機(jī)構(gòu)改革的機(jī)遇，真正把人員減下去，把職能交叉的機(jī)構(gòu)壓縮掉，對那些不該由財(cái)政負(fù)擔(dān)的事業(yè)單位盡快“斷奶”，引導(dǎo)鼓勵(lì)走服務(wù)創(chuàng)收的路子，要進(jìn)一步清理、清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編和臨時(shí)人員，切實(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
    7、要妥善處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)問題，努力化解鄉(xiāng)村債務(wù)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一是針對鄉(xiāng)村債務(wù)構(gòu)成情況，認(rèn)真清理鎖定、分門別類進(jìn)行化解，重點(diǎn)將違反國家政策的高息部分從債務(wù)中堅(jiān)決剝離出來。二是要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，每年從鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增財(cái)政收入中按比例提取鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金，有計(jì)劃地化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。三是嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級發(fā)生新的舉債行為，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級財(cái)務(wù)的監(jiān)督檢查，規(guī)范支出行為，堅(jiān)決杜絕新債務(wù)的發(fā)生。
    8、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。按照“以收定支”的原則，加強(qiáng)支出管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一是嚴(yán)格界定財(cái)政支出范圍，下決心把該剔除的剔除出去，以增強(qiáng)保重點(diǎn)，保關(guān)鍵的能力，應(yīng)該承擔(dān)的支出也要進(jìn)一步界定范圍，明確標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制，節(jié)約使用。二是要嚴(yán)格預(yù)算編制，認(rèn)真貫徹《預(yù)算法》，嚴(yán)格把好預(yù)算編制關(guān)。這是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的重要手段。編制預(yù)算方案時(shí)，要堅(jiān)持“三壓三?！钡恼?，即壓行政性經(jīng)費(fèi)支出，保工資發(fā)放；壓縮會(huì)議、招待支出，保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；壓其他預(yù)算支出，盡力保法律規(guī)定的教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)支出。
    9、上級部 門應(yīng)加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付的力度。我縣是農(nóng)業(yè)大縣，80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，稅改前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分支出靠“三提五統(tǒng)”維持，稅費(fèi)改革后取消“三提五統(tǒng)”，而政府的可支配財(cái)力也大大減少，在資源開發(fā)、引進(jìn)外資和建設(shè)加工項(xiàng)目等方面，上級部門應(yīng)當(dāng)給予政策、財(cái)力傾斜。
    總之，稅費(fèi)改革后，普遍鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難，想使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境有所改變，財(cái)政狀況盡快得以改善，達(dá)到富民強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的目的，不是一朝一夕的事情，是需要從中央到地方的各級部門齊抓共管，共同奮斗的一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程。我們相信，在中央、省、市、縣的正確領(lǐng)導(dǎo)下，通過上下各級的共同努力，艱苦創(chuàng)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一定會(huì)有所改變，走上正軌。